当地时间2026年9月14日，苏格兰首席大臣约翰·斯温尼、威尔士首席大臣鲁恩·约沃思和北爱尔兰首席大臣米歇尔·奥尼尔在威尔士首府卡迪夫会面，与新芬党主席玛丽·麦克唐纳一道签署合作备忘录。备忘录要求首相安迪·伯纳姆领导的英国政府为宪制变革作准备。三方承诺在经济、能源和对欧关系上加强合作，并支持各地人民决定自身未来。
这是英国首次出现三个自治地区的首席大臣均由主张脱离联合王国的政党人士担任的局面。三党宣称，威斯敏斯特的时代正在走向终结。不过，从联合发声到启动公投，再到改变国家版图，中间仍隔着各自的民意、法律程序和政治现实。如今就把此次峰会理解为英国即将分裂，显然走得太远。
三条不同的执政之路
首先，需要分清会场上几个人的身份。英国独立电视台(ITV)特别说明，他们都是以各自政党领袖的身份出席此次三方会谈。当天苏格兰与威尔士政府另外签署的《卡迪夫协议》，才是政府间合作文件，但这份协议只涉及儿童贫困、生活成本和公共政策等事务，且明确不具法律约束力。而且，无论是三党间的备忘录，还是两地间的协议，都没有启动公投的表述，更没有订立三地同时脱离英国的时间表。
三党的步调也不一致。斯温尼和苏格兰民族党争取在2031年本届苏格兰议会任期结束前再次公投，新芬党希望最迟2030年就爱尔兰统一进行投票，威尔士党则明确排除了在2030年结束的本届议会任内举行独立公投。眼下，备忘录要求伦敦移交决定是否公投的权限。但争取这项权力，与决定马上使用它，有着实质区别。
此次聚首得以成行，最新的变化来自威尔士。今年5月，威尔士党在扩容至96席的威尔士议会中赢得43席，工党只剩9席，自1999年自治机构成立以来工党连续主导威尔士政府的历史就此结束。英国改革党拿下34席，成为最大反对党。不过，约沃思组建的只是一个少数政府，立法和预算仍需争取其他党派支持。
成立于1925年的威尔士党，早年主要围绕威尔士语言和文化保护开展活动，其党名Plaid Cymru就是用威尔士语拼写。后来威尔士党逐步发展出自治、独立与社会民主主义相结合的主张。它曾与工党联合执政，也有参与公共服务决策的经验。但工党在地方长期执政积累的不满给它提供了机会。《卫报》专栏则强调，其较为包容的民族主义吸引了反对改革党排外路线的选民。不少人是出于阻挡改革党而策略投票支持威尔士党，因此很难将这些选票算作独立支持票。
苏格兰民族党(SNP)的执政资历更长。该党成立于1934年，2007年首次参与组建苏格兰政府，2011年在时任党首萨尔蒙德领导下一举赢得苏格兰议会过半席位，随后推动了2014年的独立公投。公投虽以55%反对、45%支持告终，它仍保住了执政地位。今年5月，该党获得129席中的58席，较上届减少6席；加上绿党的15席，支持独立的政党仍占多数。执政延续与独立诉求相互支撑，但斯温尼也没有拿到本党单独过半的成绩。
北爱尔兰则要从另一段历史说起。新芬党(Sinn Féin，爱尔兰语意为“我们自己”)源于爱尔兰共和主义运动，当代组织形成于1970年的党内分裂，曾与爱尔兰共和军关系密切，后来放弃军事路线参与和平进程。2022年，它以27席成为北爱尔兰议会第一大党，超过民主统一党的25席。不过，新芬党的席位数与2017年相同，第一大党的易位主要是由于主张留英的联合派的选票流失。民主统一党因不满保守党政府在脱欧后的贸易安排而抵制组阁，直到2024年才恢复权力分享，奥尼尔才成为北爱尔兰历史上首位民族主义派首席大臣。
不过，曾经历血腥冲突才恢复和平的北爱尔兰一直实行法定的跨党派权力分享制度。按照《1998年北爱尔兰法》，北爱尔兰自治政府须由不同政治阵营的政党共同组成，首席大臣与副首席大臣共同执掌政府。新芬党成为议会第一大党，使奥尼尔获得首席大臣职位，却没有赋予该党单独组阁的权力。因此，她在“三方峰会”上表达的独立或南部统一的主张，都不能被视为是北爱尔兰联合政府的共同立场。
2016年的英国脱欧公投确实进一步放大了联合王国各部分对于伦敦决策的争议。当时，苏格兰和北爱尔兰多数选民支持留欧，威尔士却支持脱欧。因此，此次三党共同主张加强欧洲联系，反映的只是他们的政党立场相近，远远不能据此推定三地社会已经形成相似的独立国家认同。
一国之内的三套自治安排
作为主要由四个国家主体所组成的联合王国，英国的权力下放没有一张通用图纸。三地都是联合王国的组成部分，各有民选议会和政府，但均不具有主权国家地位，权限来自不同法律。英国议会(威斯敏斯特)仍保留最终立法权，外交、国防等事务主要由伦敦负责。苏格兰、威尔士与北爱尔兰今天的差异，既来自各自进入联合王国的历史，也来自后来逐次谈判形成的安排。
苏格兰曾是独立王国，1707年与英格兰合并议会，却长久保留了自身法律体系等制度。1997年公投通过自治方案，1999年苏格兰议会恢复运作，教育、医疗、司法等事务由此交给民选自治机构。此后数轮放权又扩大了税收与部分福利权限。它在日常治理上已有相当空间，当前的争议集中于这些权限能否延伸至国家地位。
苏格兰的公投权限已有明确司法裁决。2014年独立公投能够举行，是因为伦敦和爱丁堡的政府间达成协议，并通过《苏格兰法》第30条机制临时调整权限。英国最高法院2022年已经裁定，在现行权限划分下，苏格兰议会无权自行立法举行独立公投，即使投票被称为咨询性质，也涉及保留给英国议会的联合王国宪制事项。SNP的选举胜利可以增加政治压力，但无法改写这项裁决。
威尔士的起点更低。它历史上只是一个被英格兰征服的亲王国，在16世纪已被纳入英格兰的法律和行政体系，1997年的自治公投仅以微弱优势通过。1999年成立的威尔士议会最初主要处理行政和次级立法事务，经过后续改革，特别是2011年公投，才取得更完整的初级立法权。它能管理医疗、教育和住房，也拥有部分税权，但警务与司法仍由英国政府掌握，英格兰与威尔士也仍属同一司法管辖区。
所以，约沃思要求取得与苏格兰相当的权限，有具体的制度背景。他向《卫报》抱怨，伯纳姆当大曼彻斯特市长时对警务的控制，竟比威尔士首席大臣还多。这个抱怨不无道理，也反映出威尔士在很多领域的自主权甚至比不上一个英格兰的城市。
北爱尔兰的自治则与和平安排紧紧相连。1921年爱尔兰分治后，北部六郡留在英国，曾有自己的议会，1972年因冲突升级转由伦敦直接管治。1998年《贝尔法斯特协议》为恢复自治奠定基础，政府由民族主义派和联合派分享权力，保障双方参与。首席大臣与副首席大臣虽有职衔差别，却共同执掌政府，不存在通常意义上的上下级关系。北爱尔兰的警务和司法权直到2010年才下放。
更重要的是，北爱尔兰已有法定的地位变更机制。按照1998年《北爱尔兰法》，当北爱尔兰事务大臣判断，参加公投者的多数可能赞成加入统一的爱尔兰时，就有义务安排投票；但实现统一还须得到南边的爱尔兰共和国民众同意。值得注意的是，这里讨论的是爱尔兰统一，并非是另建一个独立的北爱尔兰国家。因此，虽然奥尼尔与斯温尼坐在同一张桌前，两人所能寻求的法律路径却完全不同。
伯纳姆愿意让出多少权力
三党选在此时联手，其实是看中了新首相的政治经历和上台后的承诺。伯纳姆长期担任大曼彻斯特市长，一贯批评权力过度集中于伦敦，上任后又承诺深化放权。《金融时报》在报道中指出，三地的民族主义者正在借用伯纳姆自己的言辞推进诉求。既然地方应有更多决定权，伦敦、曼彻斯特和伯明翰是“地方”，那苏格兰、威尔士和北爱尔兰岂不更有立场争取权力进一步下放？
伯纳姆已经尝到了措辞模糊的麻烦。9月9日，他在下院提到，苏格兰若形成支持再次公投的明确共识，可以举行投票；但他次日致信斯温尼，又重申独立及公投不在考虑范围。斯温尼抓住前一句，宣称伯纳姆可能成为联合王国最后一位首相。英国政府则再次强调，应优先处理家庭生活成本和就业。这场交锋表明，伯纳姆愿意谈权力下放，却无法接受民族主义者为这项改革设定的终点。
目前较有可能谈出进展的，仍是具体治理权限。威尔士已提出以新立法移交警务、司法权限，并改革财政拨款方式。三地承担医疗、教育等支出，却仍相当依赖英国财政部拨款；联合王国政府主要依据英格兰公共支出的变动，调整给予三地的拨款增量。谁决定增加开支、谁负责找到资金，一直是自治政府与伦敦争论的核心。如果缺少相应财力，空谈放权和自治，很难改善三国选民的实际感受。
这些议题与伯纳姆推动增长、改善公共服务的议程有交集，苏格兰、威尔士两地还可就英国立法涉及自治权限时如何取得地方同意，共同施压。但财政调整牵涉地区间分配，司法放权需要重新划分机构和责任，这远比赞成“地方自己作主”复杂。伦敦每让一步，可能缓和不满，但也可能被反对党指为向分离主义让步。比如，保守党已指责伯纳姆的公投表态给了民族主义者新的政治弹药。
三党自身同样需要交代成果。《泰晤士报》援引专家的话指出，备忘录没有拿出如何实现独立或爱尔兰统一的具体新方案。对于三个少数政府的执政党而言，预算能否过关、医院和学校能否改善，都是更近的考验。三方可以相互声援，却无法代替对方争取本地多数；在威尔士支持扩大自治的人，也完全可能希望继续留在联合王国。
北爱尔兰问题尤其不能靠首相与党领袖的言辞较量解决。英国宪政学会的分析提醒，政府可以认为当前北爱尔兰不宜公投，却不能以政治声明排除法律规定的未来投票义务。《卫报》社论也主张，爱尔兰统一问题需要先经过充分的公共讨论。无论支持哪种结局，和平协议赋予不同身份群体的保障，都必须得到认真对待。
卡迪夫峰会对伯纳姆的直接压力，是让他解释放权承诺究竟能落实到哪里。如果他愿意在具体权限、财政和政府间协商上拿出成果，自治改革就仍有推进余地；如果回应长期停留在口号，三党就会继续把治理困难归咎于伦敦。这场峰会当然没有让英国进入分裂倒计时，却让伯纳姆难以回避一个问题：在他主张重建的联合王国里，三地究竟能自己决定多少事情？