有轨电车建设冲动
中国新闻周刊记者 周群峰
发于2024.2.5总第1128期《中国新闻周刊》杂志
近日，伴随着甘肃天水市举债建有轨电车，年亏空3800余万元，且有潜在地质风险等问题，被中央有关部门曝光，有轨电车再次成为热门话题。
有轨电车也称“路面电车”，是指采用电力驱动并在轨道上行驶的轻型轨道交通车辆，一般不超过五节。因靠电力驱动，所以不会排放废气，被认为是一种环保型交通工具。
然而，在动辄数十亿元的大手笔投入下，有轨电车却成为“所有现代公共交通工具里，最富争议的一种”。相较一些主政者对建设有轨电车的偏爱，网民常用“占用道路资源”“浪费财政拨款”“太偏僻”“还没有公交车快”等表达不满。
近年来，有轨电车也屡因停运或亏空新闻冲上热搜：2021年，广东珠海现代有轨电车1号线停运；2022年，云南红河州有轨电车客票收入107.5万元，运营成本(完全成本)约8409万元，不考虑财政补贴等收入，年亏空超过8300万元；2023年，已运行13年多的上海张江有轨电车1路停运，铁轨和车站等也被拆除。
事实上，作为“舶来品”的有轨电车在国外已经发展100余年，并发挥了积极作用，但在国内却面临争议。
多位受访的有轨电车公司内部人士、交通系统官员、轨道专家认为，对一个城市来说，有轨电车提供的是一种公共服务，其运营不能以盈利为目的，不能单凭经济账衡量其成败，但相关决策和规划一定要有合理性。
全国城市客运标准化技术委员会委员、交通运输部公交优先专家库专家蔡少渠告诉《中国新闻周刊》，建有轨电车属于重大事项，当地主要领导的决策至关重要。建设前，应充分考虑自身财力、人口、地形、未来客流发展等状况，要多一些论证，少一些政绩冲动和投资冲动。
因何争相造有轨电车？
中国城市轨道交通协会公布的数据显示，截至2023年12月31日，中国内地运营有轨电车的城市有23个，运营线路总长度为580.25公里。这些城市中既包括北京、上海、广州、深圳等一线城市，也包括武汉、长春等省会城市，还包括文山州、黄石、天水等普通地级城市。
这些城市之所以会青睐有轨电车，上海同济城市规划设计研究院有限公司复兴规划所所长、教授级高级工程师马强告诉《中国新闻周刊》，主要因其造价低且环保。
2023年，马强和他的团队对全国正在运营的34条有轨电车线路进行统计，发现有轨电车平均每公里造价为1.45亿元，仅为地铁造价的1/5。“在大中运量城市轨道交通系统与常规公交之间，有轨电车可以起到承上启下的作用。”马强说。
低碳环保、绿色生态也是其重要的特征。据测算，公共汽车的单位能耗是有轨电车的2.5~3.4倍。随着氢燃料技术投入商用，有轨电车的绿色低碳特性会愈加凸显。
除了上述特点，有轨电车还具有比地铁和轻轨审批门槛低、建设周期短等特点。
按照2018年7月实施的《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见(国办发[2018]52号)》(以下简称“52号文”)，申报地铁和轻轨的城市有较高的门槛要求。申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上；申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上。
根据马强团队的统计，按照52号文的门槛，结合2022年的数据，全国只有41座城市满足申报地铁规划建设的条件，另有40座城市满足申报轻轨规划建设的条件。
蔡少渠称，很多城市不具备上述条件，有轨电车成为他们退而求其次的选择。北京交通大学交通运输学院高级工程师鲁放也表示，建设有轨电车在地方上就可以审批，所以，一些中小城市的决策层就想走这条捷径。
一位轨道交通专家告诉《中国新闻周刊》，位于长三角某市的一条有轨电车，干脆按照轻轨建设标准上马，其运行标准甚至比轻轨还高。“按照这个城市的条件，本来是达到国家规定的建轻轨门槛的，但因为有轨电车审批容易，所以该市宁愿按有轨电车进行申请。”
据马强团队统计，2017~2018年，我国有轨电车的发展达到一个高峰，当时全国有91个城市有建设有轨电车的计划。蔡少渠认为，有的城市希望通过建设有轨电车带动招商引资，有的城市则希望提高公共交通的档次，给城市撑门面。
政绩也是绕不过去的原因。“地铁建设周期一般在5年左右，有轨电车从开工到通车往往只需一两年。对地方主政者来说，建设有轨电车能更快地看到成果。”鲁放告诉《中国新闻周刊》。
“另外，也不排除一些工程和设备厂商为了自身利益，推动地方上马有轨电车。在这种背景下，多地纷纷上马有轨电车。”马强称。
一位参加过多地有轨电车项目评审的知情人告诉《中国新闻周刊》，一线城市和多数省会城市，因为轨道交通发展较为成熟，政府在规划、投资、建设、运营方面经验丰富。相比之下，一些中小城市的主政者这方面经验少，他们与有轨电车的企业方洽谈时，对方可能出于自身利益，会刻意夸大有轨电车与该城市的契合度和发展前景，从而引导当地政府上马有轨电车项目。
案例显示，多地在建设有轨电车时，采取了PPP (政府和社会资本合作)模式。
鲁放表示，在项目建设过程中，PPP模式中的有些“社会资本方成员”出于自身利益，鼓动地方主政者力推该项目，对有轨电车的最终落地起到了推波助澜的作用。而据他所知，有轨电车项目中的很多“社会资本”都属于国企。
目前，我国在国家层面还没有对有轨电车建设设定经济、人口等门槛，只有十多个省从省级层面设置了有轨电车建设的门槛。“目前亟须研究制定适应中国城市特点的国标，对关键指标提出明确统一要求，并使地方的相关标准在统一的技术规范要求下，加以细化。”马强说。
停工、停运与拆除
近百个城市曾有建设有轨电车的计划，马强团队调研发现，因为资金问题等原因，很多城市的计划被搁置。
2021年5月29日，甘肃省张掖市现代有轨电车S1线项目开工仪式举行。该项目总投资33亿元，全长36.307公里，是连接张掖高铁西站和丹霞大景区的快速旅游交通专线。然而，时至今日，近3年过去了，该项目仍未见通车信息。
张掖市有轨电车投资公司一位工作人员告诉《中国新闻周刊》，开工仪式当年项目就已经停工，“至今也没有实质性进展”。关于该项目“因投资人撤资，资金不到位导致停工”的传闻，上述工作人员未作回应。
青海省海西州德令哈市也曾高调修建有轨电车。这个常住人口仅七万余人的县级市，在2016年11月宣布启动新能源现代有轨电车项目，次年4月开工建设。
根据《青海日报》报道，德令哈市现代有轨电车项目是我国西部地区的第一条现代有轨电车路线，也是目前世界上运营海拔最高的有轨电车路线。项目投资7.1亿元，计划建设T1线、T1支线和T2线等3条有轨电车线路，总长14.36公里。
而在项目启动当年，德令哈全市公共财政预算收入完成47123万元。有当地市民在网上吐槽，听说德令哈建有轨电车很震惊，觉得花这个钱还不如完善下公交客运。
2019年10月，德令哈对外发布消息称，德令哈新能源现代有轨电车示范线已全线通过验收，有望在2020年通车。
不过，直到2023年11月2日，还有当地居民在人民网“领导留言板”问，德令哈有轨电车为什么长时间不开通运营？
德令哈市国资委回复称，2021年9月，德令哈市现代有轨电车项目建成调试。项目建成后德令哈公共交通有限公司委托第三方专业机构对项目进行安全评估，发现部分设施在高原地区运行存在安全隐患。目前，相关部门正在组织技术单位和项目建设单位对相关问题进行整改。
《中国新闻周刊》致电海西州一家与该项目有过合作的企业，一位工作人员表示，该项目现在仍处于搁浅状态，后续不知道怎么处理。
值得注意的是，在该项目的前期工作中，还发生过当地主要官员向承建方索贿的贪腐问题。
据中央纪委国家监委网站消息，2016年5月，张标任德令哈市常务副市长，次年初兼任德令哈工业园管委会常务副主任。
2016年9月，作为协调安排开展德令哈市新能源有轨电车示范线项目前期工作的负责人、项目建设运营工作领导小组指挥长，张标第一次以“借”的名义向北京某公司德令哈分公司索要36万元，很快，这笔钱就到手了。此后，他又多次向该公司“借款”。在15个月里，他分7次向该公司索贿共计1486万元。
2017年初，范某某想在新能源有轨电车示范线项目上分一杯羹，但未取得建筑业企业资质证书。张标给德令哈市住建局打招呼，向其违规发放建筑业企业资质证书。此后，张标又通过先建后招投标的形式让范某某成功承揽德令哈市多个项目。此后，张标先后向范某某索要1435万元，直到被留置前的一个月他还向范某某索贿60万元。
某中部省一位交通系统官员告诉《中国新闻周刊》，地方上建有轨电车，会涉及设计、建设、购车、配套工程等方面，利益链条非常长。对有些官员来说，“大项目”意味着“大政绩”，也意味着“大腐败”。
除了一些未运营便停工的有轨电车项目，还有一些城市运行多年的有轨电车正面临停运甚至拆除的命运。
2021年1月22日，广东珠海有轨电车1号线停运。这个通车三年半的项目，全长8.9公里，总投资26亿元。珠海市交通运输局公布的数据显示，运营期间，该项目日均客流强度不足400人次/公里，与可研报告预测的7700人次/公里相差甚远。而期间财政补贴拨款超过1.7亿元，年均成本高达9100多万元，但年均车票收入仅100多万元，相当于每天亏损近25万元。
有业内人士分析称，该项目从国外引进尚处于试验阶段的地面供电系统，实际运营后，由于系统不稳定和配套设备故障，严重影响通车运营，且维护费用高昂。另外，线路选线不经过主要客流廊道，且原定的二期工程未能实施，沿线路口优先系统被关闭，发车间隔增大、旅行速度降低，造成了客流和服务水平的恶性循环。
珠海市交通运输局也认为，该线路“虽经持续技术改造，仍未达到安全、成熟、可靠、经济的要求，未能发挥轨道交通应承担的社会功能”。
2024年1月，有媒体实地探访称，目前珠海有轨电车基础设施完好，未有任何拆除和改造迹象。该媒体援引接近中车大连机车车辆有限公司人士的消息称，目前公司正与珠海市交通主管部门接洽，欲重启已经停运三年的珠海有轨电车。但关于该信息，珠海市交通运输局工作人员以“问题敏感”为由，未作回应。
与珠海有轨电车1号线相比，上海张江有轨电车1路的做法更为“彻底”。2023年6月1日，张江有轨电车1路停运。三天后，其轨道、车站、候车厅等被拆除。至此，这条运行了13年的有轨电车退出历史舞台。
有媒体报道称，张江有轨电车早期日均客流量为6500~7000人次，而到停运前，已减到1000人次左右。早晚高峰以外，经常是空车过站。
张江有轨电车1路轨道拆除仅2个月后，因收支严重不平衡等因素，云南红河州现代有轨电车停运的消息，在网上热传。虽然红河州现代有轨电车有限公司否认停运，但其亏损状况令人吃惊。
数据显示，2022年全年该项目客流量约31.4万人次，客票收入107.5万元，而运营成本(完全成本)8409万元。这意味着，不考虑其他收入尤其是财政补贴，该项目一年资金缺口高达8300万元。
交通运输部公布的数据显示，2023年12月，红河州有轨电车的客运量仅为1.2万人次，在全国53个城市轨道交通运营数据统计中位列倒数第一。
一位红河州当地市民表示，红河州有轨电车主要在城市边缘运行，一般市民坐得少，很不方便，自己仅坐过一次。
红河州轨道交通开发投资有限责任公司一位工作人员告诉《中国新闻周刊》，客运量少，与该线路离城区较远有关，而线路的制定与当时规划和设计等因素有关。
值得注意的是，多地正在运营的有轨电车线路，也多远离市中心。鲁放认为，这是因为线路建在郊区，更易于拆迁，工程进度会更快。另外，还会成为一个噱头，采用TOD模式(以公共交通为导向的发展模式)，政府更容易卖郊区土地，增加土地财政收入。
马强认为，有轨电车选线的重要原则是串联起人员密集的功能区，就近对市民服务。而且为了避免造成公交客流和小汽车流量的空间叠加，造成更大的交通混乱和拥堵，有轨电车选线还应该避让主干路、快速路等城市骨干路网。
“但现实中，因为地价和拆迁成本等因素，有些城市往往是哪里拆迁阻力少，哪条道路宽，就在哪里选线路，事实上违背了规划原则，结果既导致客流少、市民不买账的尴尬局面，也导致有轨电车建设中和建成后对原有骨干道路交通的影响。”马强说。
在国内“水土不服”？
事实上，有轨电车已有近150年历史。1879年，德国发明家、工程师西门子在柏林博览会上首先尝试使用电力带动轨道车辆。两年后，他在柏林近郊铺设了世界第一条电车轨道，此后有轨电车在欧洲迅速兴起。
1899年，我国最早的有轨电车在北京诞生，线路连接了马家堡火车站与永定门。此后，天津、上海等城市也纷纷开通有轨电车。
中国城市轨道交通协会现代有轨电车分会发布的《中国有轨电车发展报告(2020)》显示，地铁和有轨电车是世界城市轨道交通的主流制式，其中地铁占47%，有轨电车占42%，轻轨占11%。在欧洲，有轨电车是不少城市的主流公共交通方式，如德国柏林，有轨电车在轨道交通里程中占比高达55.6%。
数据显示，截至2022年2月，全球339个开通有轨电车的城市中，有256个在欧洲，欧洲有轨电车运营里程约占全球总里程的87%。
马强表示，有轨电车在欧洲城市的发展不仅是历史的延续，更是具现代意义的复兴。近20年，全球有108个城市新增有轨电车，其中欧洲以60条新线遥遥领先。
他分析说，欧洲大多数城市空间尺度较小、形态较为紧凑，特大城市也多呈现多中心组团式扁平化的空间结构。具有成本低、中速度、中短距离出行服务特征的有轨电车成功融入了不同规模城市中，在没有地铁系统的中小城市成为骨干公共交通系统，在地铁系统发达的大城市中则主要作为接驳辅助系统，为周边卫星城等局部地区服务。
马强曾于2012年访问过德国弗莱堡市，该市的有轨电车给他留下了深刻印象。弗莱堡大约有23万人口，城内多条有轨电车线编织成网络，73个车站覆盖全市。再加上城市尺度不大，乘坐有轨电车已经成为当地市民的一种习惯。资料显示，2021年，弗莱堡城区有轨电车的年客运量高达4760万人次。
蔡少渠也表示，德国、英国、比利时等有轨电车发展较早的国家，通过有轨电车带动了城市发展，这些国家的有轨电车现在多位于城中心主干道，所以载客量有保障。
截至2021年末，我国内地有轨电车的运营线路总长度为503.6公里，仅占城市轨道交通运营线路总长度的5.5%，远低于全球(42.5%)和欧洲(75.5%)水平。
有轨电车在我国是否“水土不服”？浙江工业大学公共管理学院教授吴伟强接受媒体采访时指出，关键在于国内一些城市对中低运量轨道交通系统定位不清。不同的路网特征和出行需求，应当匹配不同运力的交通工具。现在国内有些城市，对出行、客流等调查不足，为了赶时髦，就盲目上马，有的把有轨电车当作地铁的“备胎”，有的当作公交的补充，有的是为了带动沿线的投资和开发，这些都是错误的。“错误的定位，必然引起规划的混乱、布局的不合理，最终导致整个城市交通系统为之埋单。”
马强认为，我国很多城市对有轨电车的期望值过高，事实上，某种程度上有轨电车属于减配版轻轨，本身定位就是“非主流”，只能起辅助型轨道交通作用，是低运量经济型有轨系统的代表。
在国内有轨电车中，也有较为成功的案例。中国城市轨道交通协会专家和学术委员会副主任李鸿春在接受媒体采访时，曾提到北京西郊线。
西郊线是全国首条重联运营的有轨电车——两节车组连在一起，以增大客流量，在2019年“香山红叶节”期间最高日客流达到9.47万人次，创下全国单日进站客流最高纪录。
他表示，在超大、特大城市，有轨电车可以作为地铁等大中运能系统的延伸线和加密线。西郊线作为地铁10号线的延伸线，起于巴沟站，连接香山公园、国家植物园、玉泉郊野公园和颐和园等旅游景点。
淮安现代有轨电车1号线也有着不错的运营数据。这条于2015年底开通运营的有轨电车，总长度20.07公里，共有23座车站。据交通运输部发布的数据显示，2023年12月，淮安的有轨电车客流量为67.8万人次，每日约2.2万人次。
淮安市现代有轨电车有限公司一位负责人告诉《中国新闻周刊》，该线路串接了淮安市的4个区(清江浦区、开发区、生态文旅区和淮安区)，缓解了中心城区的交通压力。2023年10月1日，单日客流超过5.6万人次，创造了开通运营以来单日历史新高。
这名负责人称，这条线路规划时，请了很多专家调研，并结合淮安人口数量和城市规划，与BRT等多种交通方式作对比，觉得有轨电车最适合淮安。
值得注意的是，淮安的线路是国内首条进入城市核心区运营、无触网式有轨电车线路，而且在建设初期，就确定了有轨电车进入城市核心区，这成为保证客流的主要因素之一。
国内多数有轨电车出于节约成本等因素考虑，没有独立路权，和所有车辆共享道路空间，加剧了路段的拥堵状况。与之相比，淮安有轨电车有独立路权，日常运营最高时速可达55公里/小时左右。
马强告诉《中国新闻周刊》，有轨电车要想在中国发展好，减少争议，应该注意几点。
首先，形成网络，不能是单一线路。目前，我国多地有轨电车在建设第一条线路时，为了降低资金压力和拆迁阻力，选择在较偏僻的区域运行，因此客流量没有保障，亏损运营，后期线路也因此搁置，没有形成网络化运行。
其次，路权专有，进行封闭管理与运行。例如澳大利亚墨尔本设计了一整套有利于有轨电车运行的交通规则，提出“有轨电车停，你也停”的口号，充分保障有轨电车路权的优先级。
最后，线路要在合理的长度范围内设置。受到投资成本和性能的影响，有轨电车的运能和速度有限，必须控制线路长度。如德国弗莱堡，其5条线路总长36公里，平均每条线路大概7公里。马强发现，国内不少有轨电车线路的长度甚至超过20公里，不但降低了乘客舒适度，也增加了有轨电车的负荷。根据他们的测算，有轨电车在中国单线长度不宜超过15公里。
“如果我们不能厘清有轨电车的适用场景，还不如不搞。”马强说。
《中国新闻周刊》2024年第5期
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