《中国新闻周刊》作者：余倩
发于2025.5.17总第1187期《中国新闻周刊》杂志
清晨六点，供应商送来当天蔬菜，负责验收的是两名校内教师。食堂从外包转为自营后，这样的环节已经重复两个学期，校长方梅仍然有些不适应：学校事务繁多，现在还要从教师中抽调人选，无偿参与食堂管理。不止于此，她也要事无巨细地插手每一个环节：大到参与食材招标会议，小到挑锅选灶、更换厨师，“自己干(食堂)比外包难太多了”。
从外包转为自营，这是当前国内许多中小学食堂在做的事。自营和外包是我国中小学食堂的两种经营模式，自营强调校方主体责任和成本核算，要求校方全程掌控采购、品控、定价等环节；外包则依托市场化运作，将食堂的经营管理权交由第三方餐饮企业，校方履行监督之责。
近年来，国家多次对中小学食堂外包乱象发出治理指示。2025年4月，市场监管总局相关负责人在新闻发布会上还提到这一乱象：食品安全责任划分不清，集中用餐单位食堂与承包经营企业、供餐单位协同工作机制未有效建立，甚至存在“一包了之”“只包不管”等情况。
为此，2019年市场监管总局办公厅等部门联合印发《关于落实主体责任强化校园食品安全管理的指导意见》，明确“具备条件的中小学、幼儿园食堂原则上采用自营方式供餐，不再引入社会力量承包或者委托经营食堂，不再签订新的承包或者委托经营合同”。目前，全国已有多个省份出台配套文件，宣布实现中小学食堂全部或者高比例自营。
不过，《中国新闻周刊》从多方了解到，这场“外包变自营”的变革，事实上正在变得“上有政策、下有对策”：部分学校食堂对外宣称自主运营，实际经营权仍通过人员劳务派遣、食材供应、设备租赁等拆分形式流向餐饮企业。“要干的活和干活的人(和转自营前相比)没变，却不得不私下进行。”一位业内从业者表示。
多位受访专家指出，其实无论自营还是外包，都各有利弊，当学校既无专业管理能力又缺乏监督制衡时，两种模式都可能成为权力寻租的土壤。“这不是简单的经营模式选择题，我们需要重新审视食堂治理体系的科学性与有效性。”中国教育后勤协会中小学后勤分会副会长孙广学向《中国新闻周刊》强调，如何让两种经营模式都处在有力的监管之下，已经成为校园食品安全治理无法回避的必答题。
自营“皮”，外包“芯”
做了二十多年“校园餐”业务，一家头部餐饮企业的业务负责人吕杨明显感觉，这几年中小学食堂“情况很复杂”。他解释，不同于前十多年纯粹的自营或外包模式，如今校园食堂又出现了一种新模式，“自营‘皮’，外包‘芯’，看似是学校的人在运营，其实活都转给了某家社会餐饮公司做”。
自2019年市场监管总局办公厅等部门首次明确，全国具备条件的中小学、幼儿园食堂原则上采用自营方式供餐以后，吕杨回忆，2020年前后，他所在的省、市教育部门多次发文，要求中小学食堂合同到期后就全部由外包转自营。这意味着，当地所有像吕杨所在公司这样的餐饮企业都得被清退出中小学食堂的市场。
这是吕杨从未料想到的。吕杨所在的是一家注册资金超过三千万元的外资全球企业，员工规模达三千多人，餐饮是其主营业务之一。他负责该公司在华东某地的餐饮项目，当地数百所中小学、高校，都是他所在公司的潜在业务对象。
作为全国最早进驻中小学食堂的企业代表之一，早在2002年，吕杨所在公司就成功拿下了当地一家私立中学的食堂合同，到2019年，其合作对象已扩展至当地十余所中小学。吕杨说，这是他十几年来最重要的一条业务线，“一直干得很好，没出过问题，势头也在增长”。
清退政策来得很突然，留给外包企业的清退窗口期并不长。吕杨称，大多数餐饮企业此前签订的合同期限为三年。2022年，合同陆续到期，吕杨所在企业全面退出了当地中小学食堂业务。谈起这件事，吕杨觉得遗憾，“学校是很理想的甲方，打款快、信用好、客源稳定”。
看到当地教育局宣布实现“全部自营”，吕杨以为，这就是外包模式在当地中小学食堂市场的收尾了。但他没有想到，“上有政策，下有对策”，之后两三年的时间里，当地一些团餐企业不仅没有退出这一市场，反而换了种形式，继续为中小学食堂提供外包服务。
吕杨了解到，这些企业进校干活的内容和从前一样，唯一变化的是，他们需要穿上学校的制服，并对外宣称自己是学校雇佣的劳务人员。“实际上也确实如此，双方通过拆分式的合同，将外包‘洗’成了自营。”吕杨说。
拆分式合同，指的是企业“化整为零”，将原本食堂的整体外包项目拆解为多个看似独立的单元项目。例如，从前一个食堂外包项目，如今要将其中的厨师、食堂工作人员等运营团队转为劳务派遣人员，与学校签订劳务派遣合同；将食材菜品服务转为食材供应合同；等等。这个模式中，学校表面上保留了食堂管理权，企业以“供应商”而非“承包商”身份出现，但实质仍然承包整个食堂业务。
这并非吕杨所在省市的偶发现象。《中国新闻周刊》从多地食堂管理人员及多家团餐企业方面了解到，这种模式已经成为多个中小学食堂的“下有对策”之举。在走访调研时，孙广学也发现，一些宣称实现“中小学食堂百分百自营”的地区，实际上就是依靠将部分或全部食堂工作外包以维持运转。
根据孙广学的调研数据，目前外包(含送餐)仍然占据全国中小学食堂一半以上比例。而这并非简单的企业不愿退出中小学食堂市场问题，学校也同样离不开餐饮企业。
外包餐饮企业被清退，意味着学校要接手食堂运营，从买菜、做饭再到算账，每个流程都需亲自上阵。多位中小学校校长告诉《中国新闻周刊》，接到自营的要求，意味着他们要从本就烦琐的行政事务中挤出时间和精力，从不算富裕的办公经费中匀出部分资金。“真的不想干、干不动，也怕干不好。”济南市一名公办中学校长表示。
钱和人手是推进食堂自营的一大障碍。以自营食堂的食材查验环节为例，上述校长称，学校只能抽调教师无偿进行此项工作，由于未接受过专业培训，老师们只能勉强完成基本的清点任务。同时，学校也无法按照相关政策所要求的，增加食材查验人手，以实现外部监督，“从哪里找愿意每天早上六七点来学校验收食材，还不收钱的校外人员呢”？
多地食堂管理人员向《中国新闻周刊》证实，相当数量的学校没有自主经营食堂的现实条件和调度能力。孙广学也认为，让专业餐饮企业负责“校园餐”，是学校出于实际需求做出的选择，“需求存在，外包就没办法被清退”。
在这些背景下，“明自营、暗外包”模式应运而生。这一形势也倒逼原本做中小学食堂业务的企业不得不从餐饮整包管理，向拆分服务输出模式转型。一位不愿具名的大型团餐企业工作人员称，“活没变，但拆分后效率却变低了”。
外包的快速扩张和叫停
长期以来，自营和外包的“拉锯战”从未停息。
华东师范大学教育管理学系副教授董辉做过食堂后勤研究，他告诉《中国新闻周刊》，我国中小学食堂大体上经历了从计划经济时期的自办自营，到受经济社会改革影响逐渐出现外包经营，再到近些年中央和多地政策推动向学校主导自营模式转变的过程，各阶段的转变并不统一，存在地区差异。
1985年以后，随着国家经济体制和教育体制改革的推进，高校后勤社会化开启了高校食堂的外包模式。随着社会改革的深入，后勤社会化逐步扩大至中小学，中小学食堂也逐渐引入了外包的食堂运营模式。
当时，孙广学是北京教育学院后勤处的管理人员，从事全国各地学校校长的后勤管理培训工作。他回忆，2000年前后，上海、深圳等地区的中学食堂率先求变，寻求和外包餐饮公司合作。一段时间后，各地发现外包模式效率更高，也能减轻学校的行政负担，于是纷纷效仿。
根据孙广学的调研数据，发展至2019年，外包模式(含送餐)已经压倒自营，在中小学食堂中占据一半以上的比例。而在先行试点的上海，据上海市原食药监局披露，2017年上海市近1800家中小学食堂中，学校自办食堂不足两成。
不过，外包模式快速扩张的同时，食堂安全问题也层出不穷。比如，2018 年10月，上海市民办中芯学校食堂发现存在蔬菜霉变、半成品提前标注加工日期、调味品和半成品超过标注的保质期限等问题，涉嫌存在食品安全违法行为的供餐公司被立案调查，校长被免职；2021年11月，河南新乡封丘县赵岗镇戚城中学部分学生餐后出现呕吐、腹泻症状，经查，这是一起食源性疾病事件，供餐公司及相关官员被立案调查。
这也直接导致社会各界对外包模式的批评。市场监管总局、教育部等部门有关司局负责人曾公开表示，因片面追求经济利益，一些校外供餐单位、承包或者委托经营的食堂，容易放松食品安全管理。在监管执法中，有关部门也发现因为主体责任不落实，疏于食品安全管理而引发食源性疾病的问题。
不过，即便如此，2019年的新规在当时仍然像“一块巨石落入平静的湖面”。多位业内人士表示，这一政策在中小学食堂工作各界都引发了激烈的讨论。为此，中国教育后勤协会中小学后勤分会专门开了一次讨论会。“各方都还比较认同外包的发展模式，不能因噎废食。”孙广学称，当时许多专家担忧，外包转自营的工作在地方实践中较难开展。这也和他后来进行一线调研和走访时获知的信息相印证，不少地区的中小学及教育行政部门负责人对自营食堂表现出抵触情绪，“抱怨没地方、没资金、没人手，总结下来就是没能力自营”。
不过，2019年之后，各省市还是陆续发文要求学校收回食堂的经营权，尽快转为学校自主经营，山东、四川、浙江、湖北、广东等多地纷纷宣布区域内中小学食堂实现高比例(95%以上)或全部自营。
值得注意的是，相关政策表述始终采用“鼓励”“原则上”“具备条件的学校”等倡导式表达，为中小学食堂外包留下了转圜余地。中国教育科学研究院研究员储朝晖对《中国新闻周刊》分析，我国各地区经济发展存在差异，考虑到不同学校规模、办学条件和食堂硬件因素，尤其是部分学校自营仍存在困难，所以政策没有“一刀切”。
不过，多个头部团餐企业负责人告诉《中国新闻周刊》，清退外包的信号，还是被业内视为进入中小学食堂领域的风险因素。曾获“全国校园餐企业百强”的中膳团餐产业集团副总裁蒋方源提道，“未来政策怎么变，是持续收紧，还是可能逐渐放宽，都还是不明朗的，这种不确定性是企业最担心的事”。
权责不明和“非营利”原则
在一些业内人士眼中，食堂外包领域的食品安全问题层出不穷，与长期存在粗放管理有关。归根结底，是其监管权责不明。
自外包食堂出现以来，政府部门对其监管也逐步细化。2002年，教育部和原卫生部出台《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》，要求学校食堂与学生集体用餐的卫生管理由“卫生行政部门监督指导、教育行政部门管理督查、学校具体实施”，食堂实行承包经营时，学校必须把食品卫生安全作为承包合同的重要指标。2010年，原国家食品药品监督管理局和教育部出台《关于进一步加强学校食堂食品安全工作的意见》，要求各级食品药品监管部门指导学校制定学校食堂承包经营的准入要求，加强管理，并要求学校建立健全以校长为第一责任人的学校食堂食品安全责任制。2019年，教育部、市场监管总局、国家卫生健康委出台《学校食品安全与营养健康管理规定》，要求建立教育、食品安全监督管理、卫生健康等部门分工负责的工作机制。
至此，监管责任框架基本形成：市场监管部门负责食品安全监督执法，教育部门负责日常管理和考核，两部门以日常检查、随机抽查和飞行检查的形式监管。
不过，一位不愿具名的受访专家指出，在实际执行过程中，政府部门和学校对外包食堂的监管大大弱于对自营食堂的管理。江西省一所民办中学食堂管理人员告诉《中国新闻周刊》，该地外包的服务期限为三年，学校一般不会干涉餐饮公司诸如采购、记账之类的内部管理和经营。云南省一所仍在引入社会力量承包经营的中学食堂管理人员也向《中国新闻周刊》证实，食堂经营权外包，学校只是协助管理，不直接参与食堂经营，食堂由市场监管、教育部门监督管理，形式是“一学期到校抽检一次”。
为了堵塞风险漏洞，2025年，市场监管总局出台《食品生产经营企业落实食品安全主体责任监督管理规定》《集中用餐单位落实食品安全主体责任监督管理规定》，规定强调“学校、幼儿园食品安全实行校长(园长)负责制”的同时，要求集中用餐单位主要负责人对本单位的食品安全工作承担全面管理责任，承包经营企业主要负责人对承包经营食堂的食品安全工作全面负责。
多位受访者还指出，外包食堂存在定位“尴尬”的问题。近年来，国家关于中小学食堂的政策文件不断强调“公益性”“非营利性”原则，这成为中小学食堂外包的难点。比如，2022年财政部会同教育部修订发布的《中小学校财务制度》要求“中小学校食堂应当坚持公益性和非营利性原则”，2024年教育部办公厅印发的《中小学校园食品安全和膳食经费管理工作指引》要求“中小学校饭菜价格标准应遵循成本补偿和非营利原则”。
如何在“非营利”框架下管理外包食堂？各地尚无统一规定。山东曾于2024年发文要求中小学“委托经营食堂营业利润率应控制在5%以内”，广西则要求学校与企业签订合同时自行明确利润率。也有地方教育局告诉《中国新闻周刊》，当地中小学食堂不能有利润，结余金额需要退回给学生或再投入下一周期的运营，“可以亏损，但不能赚”。
储朝晖表示，要求中小学食堂遵循公益性和非营利原则，是出于两方面考虑：一是对外维持信誉，增强学校与家长间信任；二是对内管理，明确学校非营利性组织的定位。不过，市场主体需要维持生存，如果被严格要求不得营利，则会导致其失去经营和管理动力。
这一观点在多家餐饮企业管理人员处得到证实，其中一名受访者表示，利润缩减之下，企业内部曾经评估过退出路径。
不过，在知支之(上海)商业管理有限公司创始人孟庆刚眼中，“5%的利润率对于成熟市场和企业来说是有经营动力的”。孟庆刚有30年餐饮从业经历，曾协助国内多家餐企及供应链开展中小学食堂餐饮业务，他告诉《中国新闻周刊》，企业虽然不能直接从餐饮服务中赚钱，但可以通过提升管理效率、走量的方式实现供应链端盈利。此外，在中小学食堂这一大规模场景下，企业还能实现品牌宣传和价值观建设，这也正是国外许多餐饮巨头的运营模式。
孟庆刚认为，盈利多少并非根本问题，“本质在于外包市场还不够成熟，中小企业还挣扎在账面利润率层面，行业尚未在实践中形成外包价格标准”。
“各得其所、取长补短”
外包模式真的不适合中小学食堂吗？
孙广学认为，国内外实践证明，外包所代表的“专业的事情交由专业的团队来做”的理念本身没有问题，背后的市场逻辑也不应被全盘否定，关键在于其管理和监督制度是否完善，“我们该呼吁的，是更有力的监督和更完善的制度”。
要建设一个更安全的中小学食堂，孙广学提议，应当让自营与外包这两种模式“各得其所、取长补短”，充分发挥两种模式的优势。例如，他曾经调研过的北京市第八十中学，学校在数年前就探索了自营、外包相结合的食堂模式，行政监管、公司直管， 食堂交由专业餐饮团队运营，学校又设计了领导层、管理层、执行层三级管理机构进行监管，实现“双线管理”。多年来，他前往各地走访调研，看到这一模式被部分地区借鉴使用，“是经得起实践检验的，取长补短，既利用了外包模式的效率，又实现了自营模式的监管”。
《中国新闻周刊》了解到，还有部分地区尝试将“委托服务”纳入自营框架。例如，2024年5月，浙江省教育厅等六部门印发《关于进一步加强中小学食堂管理工作的意见(试行)》的通知，将管理团队委托服务的用工方式归至自主经营范围，要求依法签订委托合同(协议)，明确双方的食品安全等法律责任义务。2024年10月，广东省江门市教育局印发《江门市直公办中小学校(幼儿园)食堂委托管理工作指引(试行)》，明确委托服务方式为学校食堂自主经营管理模式之一，学校通过招标，择优遴选符合条件的餐饮管理单位到学校食堂进行用工服务，学校负责食材采购、验收、成本核算、结算等，对食品安全、食材存储、加工、品种质量、出售、环境卫生等环节进行监督。孙广学认为，这是各地在自营的政策框架内对新模式的探索，尝试将所谓的“自营、外包两张皮”化为一张，形成有机统一。
另外，国企运营食堂也成为部分地方的探索方式。江西省龙南市将公办学校食堂交由当地国企按照“微利”(5%以下)原则运营，负责食堂校园餐运营的是龙南市旅发集团下属的餐饮管理有限公司。该公司的一名工作人员告诉《中国新闻周刊》，2022年，龙南市政府要求该企业陆续接手当地中小学食堂，当时许多老旧学校设备都急需更新，流程也要重新梳理，面临很大的困境，国企接手后，带来了资金和专业人手。
除了龙南市，一些地区也在筹划类似的国企运营食堂计划，蒋方源称，团餐行业看到这一模式的潜能，正在积极寻求与国企合作“混改”，希望通过这一形式重回中小学食堂市场。
不过，龙南市教育体育局一位工作人员表示，当地国企经营的模式仍在探索中，“我们现在也还不知道这个模式到底是风险更大，还是好处更多”。
事实上，利用市场的力量做好中小学食堂餐饮，在国外较为常见。全国学校食品安全与营养健康工作专家组副组长、国家食物与营养咨询委员会委员马冠生说，国外中小学食堂不乏餐饮巨头的企业外包主体。可以参考的是，国外对于“校园餐”立法做得较为完善，如日本有成熟的学校供餐制度，《学校给食法》确立了中央与地方政府的责任分工，规定了营养标准、供应流程；美国有《国家学校午餐法》，在具体的法律规定下，各部门配合完成“校园餐”食品安全和营养供给保障。
多位受访专家都对《中国新闻周刊》提到目前“校园餐”各监管部门“各自为政”的现象。马冠生说，目前我国现有部门规章和政策文件对“校园餐”的法律约束力不足，各部门责任存在模糊地带，未形成有效配合。
北京大学公共政策研究中心副主任庄德水告诉《中国新闻周刊》，外包餐饮公司所代表的市场化运作离不开成熟的条件保障和基础支撑，如完备的社会诚信体系、成熟的法律保障、有力的内外监督和全面的责任落实。正是在这些条件有所欠缺的现实困境下，外包餐饮企业才容易出现各类漏洞。
因此，马冠生提出，治理还应当从根本、整体上解决问题，“‘校园餐’是一个系统性工程，应当立法明确责任主体、营养标准、财政支持等内容，便于不同部门配合履责，为‘校园餐’保驾护航”。
(应受访者要求，方梅、吕杨为化名)
《中国新闻周刊》2025年第18期
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