鄂州今年还招不招小学老师，是困扰吴小然几个月的问题。
吴小然家住湖北鄂州，即将从武汉一所地方本科高校毕业。自去年11月起，她就一直关注鄂州小学教师的招聘信息。“今年3月份就有人致电市教育局，对方回应称今年一个小学教师都不招，等到4月初招考通知发布，真的一个小学教师岗位都没有。”她对《中国新闻周刊》回忆。
停招的一个重要原因是鄂州对中小学教师编制的管控。鄂州是国家综合改革试点城市，也是国内较早调整教师编制的地级市。为应对生源减少，当地将中小学教师编制总量锁死在8850名，在不同区县、初中小学之间调配师资，并逐步缩减编外教师的名额。
根据教育部日前发布的《2024年全国教育事业发展统计公报》，2024年，全国小学招生1616.63万人，比上年减少261.25万人。随着学龄人口减少，全国多地都开始探索中小学教师编制改革。
“进一个、退一个”
鄂州对于教师编制的改革，是从2022年开始的。由中央机构编制委员会办公室主管的《中国机构编制》今年2月刊登题为《坚持“三个导向” 统筹调剂教育领域编制资源》的文章。文章由鄂州市委机构编制委员会办公室投稿。文中称，为了应对即将出现的小学教师过剩，鄂州将锁死中小学教师编制总量，防止编制无序增长。
这一文章近期被媒体转载报道后，引发不少讨论。关于教师编制的改革，鄂州相关部门婉拒了《中国新闻周刊》的采访请求。
依据前述文章，鄂州中小学教师编制改革的重要一步是控制增量。鄂州现辖鄂城区、华容区、梁子湖区、葛店经济技术开发区(以下简称“葛店经开区”)、临空经济区。鄂城区属于当地的主城区，该区一所公立小学校长告诉《中国新闻周刊》，据他了解，主城区的小学从去年开始就不招聘新的教师。在湖北省教育厅、省人力资源社会保障厅发布的湖北省2025年中小学教师公开招聘岗位中，鄂州只有初中教师的岗位。前述文章介绍，2023年以来，鄂州每年新招聘的教师数量较往年平均水平下降了30%。
前述文章介绍，2022年鄂州共有编外教师2367人，与编内教师人数比为1：3，存在着群体数量大、“进口”不规范、薪酬待遇低、支出保障难等问题。为逐步控制编外人员规模，招聘编内教师时要求各区执行“进一退一”原则，即招聘1名编内教师，必须减聘1名编外教师。通过对编外教师开展定向招聘，已有357名编外教师纳入编制内。
孟刚在当地小学工作过三十多年，目前是鄂州鄂城区一所公立小学的副校长。他告诉《中国新闻周刊》，过去鄂州主城区的教师一直人手不足，体量越大的学校越需要编外教师。近两年，当地开始要求对编外教师同工同酬，而且做到“进一个、退一个”。
控制增量后，鄂州对教师结构进行了调配。跨区方面，根据人口流动趋势，逐步将华容区、梁子湖区等人口流出区的富余编制调剂至鄂城区、葛店经开区等人口净增区。通过三年核编，累计跨区调配编制1729名，其中葛店经开区编制增长达60%以上。跨学段上，鄂州核减小学阶段教师编制500名，增核至初中阶段，先行将具备初中教师资格的98名小学教师调整至初中学段教学。
前述文章介绍，截至目前，鄂州市共减聘编外教师1074人，编外教师规模缩小 45.4%，为生源增加的城区优质学校腾退教师编制资源377名。
人口、财政与地理
鄂州之所以推进教师编制改革，背后有人口结构、地理格局与财政压力等多重因素的影响。
孟刚介绍，鄂州的小学生源数量从2021年起下滑，这两年招生压力越来越大。“我们这种位于市区核心位置的小学，目前只是班级数量在减少，很多乡镇小学因为生源减少，已被合并或撤并。”他说，去年秋季学期，一些主城城区小学的一年级班级已招不满。
以6岁为小学入学年龄推算，去年秋季入学的一年级学生，正对应2018年出生人口。当年，鄂州全年出生率为5.0‰，人口自然增长率为-2.0‰，是当地本世纪首个人口负增长年份。前述文章介绍，根据小学生源下跌的趋势，当地从2024年起将编制保障重点从小学转移到中学阶段。
区位也是一个重要影响因素。鄂州和黄冈市区隔长江相望，距离仅几公里，两地乘坐公交车就可以往返。鄂州距离武汉也不过几十公里，武汉地铁十一号线甚至可以直达鄂州。当地多位教师表示，鄂州市人口体量不大，常住人口约110万，不少当地人会把孩子送到外地上学。
华南师范大学特聘教授刘善槐将这种学龄人口的变化称为“排浪式”波动：学前与小学阶段的学龄人口规模缩减，因编制总量超编或教师总量富余，难以有针对性地补充新教师；中学阶段仍处于“迎峰—度峰”的过程，师资需求将经历攀升和回落的态势。他认为鄂州的改革是为了应对“排浪式”人口波动，跨学段调配能缓解结构性缺编。
北京大学中国教育财政科学研究所副研究员田志磊接受《中国新闻周刊》采访时表示，鄂州之所以敢于推进涉及“饭碗”的编制改革，背后是人口和财政的双重压力，鄂州本身的特点也为改革提供了契机。
鄂州面积1596平方公里，是全国面积最小的内陆地级市。孟刚介绍，从主城区出发，往返各乡镇的车程均在两小时内，许多乡镇小学的教师下班后，会返回城区居住，“这是教师可以跨区流动的一个客观条件”。而对于学生，即便父母在鄂州市主城区没有户籍和房产，只要满足有稳定工作并长期租房等条件，子女也可在主城区的小学入学，这也加剧了市域内的生源流动。
前述文章介绍，鄂州教师编制约占当地事业编制总量的48%，锁死教师编制也有助于缩减财政支出。根据鄂州市2023年财政决算案，该市一般公共预算收入为90.2亿元，支出为165.59亿元，并且支出增速明显高于收入。在“教育投入只增不减”的政策要求下，2023年全市教育支出为24.6亿元，同比增长20.7%。
“调配跟不上需求”
孟刚认为，受学龄人口减少和部分学校撤并的影响，鄂州的小学教师编制整体上相对富余，其中部分主城区偏紧张，乡镇则相对宽松。但教师调配并不容易，加之学校之间差异较大，编制调配的节奏远跟不上实际需求。
鄂州编外教师比例偏高，本身就反映出教师编制无法满足实际需求。一位2023年之前负责学校教师招聘的鄂城区某小学教师告诉《中国新闻周刊》，实际上，该校人手紧张，但近两年因缺乏编制，才没有招聘新教师。孟刚介绍，他所在的学校以前有编制名额时，会从华中师范大学等重点师范院校招聘教师，如今，编外教师多来自省内普通本科高校，这些教师流动性大，不利于保障教学质量。
“我们希望教学水平高的教师来到学校。” 孟刚说，鄂州各区都有不少乡镇小学，教师从这些学校调入主城区后，需适应更高的教学要求。梁子湖区的一位在编小学教师也对《中国新闻周刊》介绍，这两年她所在学校的学生越来越少，不少教师都想着能调到主城区。
孟刚介绍，目前，鄂州部分初中仍存在教师缺口，小学教师跨学段调配一定程度上可缓解初中的教学压力。但大部分小学教师学历或资格不符，有跨学段资格的大多是年轻教师，这些教师需完成本学期教学任务才能调配。
小学教师能否胜任初中教学？西南大学教育学部教授唐智松对《中国新闻周刊》分析，这取决于教师的教学能力和教育背景。一些教师毕业于小学教育专业，或难以适应初中教学；也有教师具备中学教育背景和资格，经过培训后可以胜任。他指出，调岗后有的教师不一定能继续教授原来的学科，如果学科跨度大、专业性强，教师又缺乏相关背景，调岗时要慎重。此外，教师转岗相关的培训和评价标准也有待完善。
“虽然小学学龄人口减少，但是教师是否过剩还不能轻易下结论。”唐智松说。刘善槐也指出，判断教师过剩常基于的前提是，当前的编制标准和班级规模是合理的。而现实中，中国的班级规模普遍偏大。如果未来降低班额、优化生师比等编制标准，教师数量或有更大缺口。
人口下降后，鄂州多所小学普遍维持三四十人的班额，通过减少班级数量应对生源下降。孟刚举例称，120名学生可分成3个班，若减少到约100人仍维持3个班，若人数再减少，则可能合并为2个班，每班超过40人。“一些乡村小学的班额已明显减小，但基于教育资源的有限性，主城区小学推进小班化教学尚不现实。”他说。
刘善槐认为，“现在以生师比为主要依据的城乡统一的编制标准缺乏科学性”。在他看来，科学的小班教学应将班额控制在25人以下，这也对教师能力提出更高要求。唐智松认为，如果推进小班化教学，小学应同步调整教师工作量和教学标准，并加强相应培训。
“建立超越区县的编制池”
“人口变化已成为教育系统不得不面对的问题，整体来看，鄂州市的做法是顺应形势的，也具有一定代表性。”唐智松认为，随着人口结构变化，小学教师跨学段、跨区域流动很可能将成为一种趋势。
《教育强国建设规划纲要(2024—2035年)》提出，要健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制，建立市县结合的基础教育管理体制，因地制宜打通各学段教育资源，加强跨学段动态调整和余缺调配。
“人口变化，把教师编制制度本身存在的问题放大了。”刘善槐认为，教师编制的协调中，“以县为主”的教育管理体制是一个限制。目前，教师的编制、 人事管理归属于各地县级部门，缺乏更高位的统筹机制，这只能保证学龄人口相对稳定时的师资需求，一旦人口发生剧烈变动，师资配置难以快速调整。
“必须建立超越区县的编制池。”刘善槐建议，为应对学龄人口变化，应推动教师编制实现动态流转。对阶段性师资紧缺、人口持续流入的地区，可适当放宽编制总量限制；对人口流出地区，可探索建立教师有序退出机制；对长期存在空编却无法补充的地区，则可设立编制周期回收制度，以提高资源使用效率。
除了鄂州，近年来，多地都对教师编制进行了改革。福建三明市教育局日前公开的一份人大代表建议答复函透露，未来三明市中小学面临小学阶段教师超编和中学教师缺编问题，将探索跨县域支援办法，并从教师富余的县(市、区)选派跨县域交流和支教。2024年8月起，天津市武清区公办中小学全面实行教师聘用制度和岗位管理制度，打破“一聘定终身”。近年来，浙江宁波等地也出台文件，为优化教师队伍结构，探索建立教师退出机制。
田志磊认为，从全国来看，义务教育阶段在校生人数已在2023年达到1.61亿的峰值，但不同地区的差异十分显著。他建议建立教育资源配置的预警机制，强化省级统筹，建立覆盖区域与学段的动态监测体系，推动教育资源在区域间、学段间的协调使用，以更有效应对学龄人口变化带来的结构性错配。
鄂州被称为“湖北改革试验田”。孟刚认为，目前教师在市域内不同区之间流动仍存在较大壁垒，现有的编制统筹机制若要推广到更大城市，可能会面临更多挑战。相较而言，“鄂州面积小、人口少，船小好掉头，在试点改革时具备优势”。
(应受访者要求，吴小然、孟刚为化名)